——对《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》相关规定的解读
全国人大常委会在2000年作出的《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中规定，“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：……（四）土地征用补偿费用的管理”。
《解释》对村委会等基层组织人员在“土地征收补偿费用的管理”过程中以“国家工作人员”论的前提是“协助人民政府从事行政管理工作”，而村委会等基层组织基本定位是自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，在土地征收补偿费用的管理过程中从事自治事务和“协助人民政府从事行政管理工作”在某种程度上是交织在一起的。如何区分在“土地征收补偿费用的管理”过程中何者属于村委会的自治范围，何者属于“协助政府从事行政管理事务”，对于该问题的不同认识，将导致对在“土地征收补偿费用的管理”过程中涉及侵占、挪用的犯罪产生完全不同的定性和刑罚。
一、土地征收补偿费用管理的性质——国家公务或集体公务。
根据我国《宪法》、《物权法》及《土地管理法》的规定，国家为了公共利益需要，可以对集体土地进行征用或征收并给予补偿。因此，对于土地被征收者的补偿本身就是国家征收土地过程中一个必不可少的环节，在对被征地者实施具体补偿的过程中对征地补偿费用的管理自然也是国家公务的应有内容之一。村委会等基层组织协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理的行为，因为政府的管理和村委会的协助性工作共同构成土地征收补偿的整体，其主导行为是政府的国家公务行为，村委会等基层组织是协助实施的亦是国家公务的内容，故村委会等基层组织的行为也体现了国家的代表性，也应当认定为国家公务行为。
但是土地征收补偿费用是一个集合概念，根据《土地管理法》的规定，土地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费。同时《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村经济组织所有；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。由此可看出这三项费用的性质并非全然一致，土地补偿费受偿者直接为农村经济组织，安置补助费因不同的安置方式归属也不同，而地上附作物和青苗补助费则直接为所有者所有。同时，《物权法》第五十九条第二款规定,对于土地征收补偿费等费用的使用和分配由本集体的成员经法定程序决定。因此，土地征收补偿费等费用的使用和分配本身也是村集体自决的事项。故村委会等基层组织对“土地征收补偿费用的管理”并非全然为国家公务行为，还应当结合国家公务的特征及管理行为本身的性质，来确定村委会等基层组织人员在管理和使用土地补偿费用过程中的行为是否符合《解释》规定的“协助人民政府”对“土地征用补偿费用的管理”。
二、具体的犯罪类型分析
《解释》规定的行政管理工作中发生的利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的案件，应直接受理，分别以涉嫌贪污罪、挪用公款罪、受贿罪立案侦查。”因此，笔者也主要对土地征收补偿费用管理过程中涉嫌贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的认定予以探讨；同时为更清晰的呈现涉及土地征收的犯罪脉络，笔者先对涉及的各项费用予以类型化剖述。
1、涉及土地补偿费的犯罪
对于土地补偿费部分，因为《土地管理法实施条例》明确规定土地补偿费为农村经济组织所有，因此，该款项自进入村集体账户之后，其所有权就应由原先国家所有转变为村集体所有。当然，由于土地补偿费的获得是伴随着村集体赖以支撑的土地的丧失为代价，这意味着土地对村民的保障性功能的削弱，因此，很多地方对于土地补偿费的管理和使用也作了较为严格的限制，正如《浙江省人民政府关于加强和改进土地征收工作的通知》中指出的：“……土地补偿费属农村集体经济组织所有，乡镇等其他任何单位不得截留或变相截留。土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象要纳入村务公开的内容。土地补偿费要纳入公积金管理，实行专款专用，用于被征地农民参保、发展生产、公益性建设，不得平分到户，也不得列为集体经济债务清欠资金……”尽管该规定对土地征收补偿费用的管理和使用作了特殊的要求，但是我们从中也可以看出对于该费用的管理和使用还是村集体组织自治范围内的事项，虽然也涉及管理性的事务，但这并不是代表国家而行使的，不具有国家公权力的关联性。因此，笔者认为，村委会等基层组织对于土地补偿费的管理应认定是村集体公务的范畴。
但在司法实践中，有些法院认为，在村集体对土地征收补偿费用未进行提留之前，对土地征收补偿费用的管理均应认定为协助人民政府的行政管理的公务行为。笔者认为依该规定并不合理，扩大了国家公务的范围。因为土地补偿费一旦进入村集体帐户之后，其就已经完成了性质的转变，至于提留与否和提留多少这应都是村集体组织自决的事项，这里明显已是集体资金了，而且与国家公务行为指向的对象——公款，也明显不符的，这对本身欠缺国家编制身份的村委会等基层组织人员来说是不公平的，也背离了刑法的罪行法定原则。
因此，在村委会等基层组织人员涉及土地征收补偿费的管理过程中，如果土地征收补偿费尚未打入村集体帐户的，其在协助政府确定补偿费过程中涉嫌利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的，且符合其他犯罪构成条件的，则应当认定为贪污罪、挪用公款罪或受贿罪。但这种情况实际上是极少发生的，因为在政府确定土地征收补偿方案后，土地补偿资金直接就打入了村集体帐户，除了专门负责补偿费拨付的政府官员之外，中间很少有村委会等基层人员有接触的机会。因此，在土地补偿费管理过程中涉及犯罪的，主要涉嫌构成职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪、挪用资金罪。
2、涉及安置补助费的犯罪
对于涉及安置补助费犯罪性质的认定，则相对较为复杂。《土地管理法实施条例》虽然规定土地征收的安置补助费必须用于村民的安置，且安置也是国家在土地征收后对被征地农民的应有义务，如若是由政府负责组织实施，那认定为国家公务自然没有问题。但实践中政府只负责相应的安置方案的确定和安置补助费用的拨付，政府在确定安置方案时或选择由农村集体经济组织负责安置，或由其他单位安置，或不需统一安置的安置补助费用直接发放于被安置个人或征得被安置人员同意用于支付保险费用。若是确定由其他单位负责安置的，安置补助费一般由政府直接支付于安置单位，也就不涉及村委会等基层组织人员对安置补助费的管理问题，因此，以下主要就涉及由集体经济组织负责安置及安置补助费直接发放于被安置个人的情形进行分析。
（1）由村集体负责安置的情形。
《土地管理法实施条例》第二十六规定，需要安置的人员由村集体经济组织安置的，安置补助费用直接支付于村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。这里的安置补助费用管理和使用属于国家公务还是村集体公务，或者说是协助人民政府的管理行为还是村集体的自治行为？对此，有观点认为：安置补助费费是由省级以上人民政府确定的，必须专款专用，村集体经济组织只有管理权和使用权，不具有所有权，在发放到村民之前只能按照安置基金来对待，属于公款；而且村集体对安置补助费的管理和使用是在政府监督之下进行的，因此其行为应属于协助人民政府的管理行为。但是笔者认为，《土地管理法实施条例》中之所以未如同规定土地补偿费一样明确规定安置补助费为集体所有，是因为安置补助费并不必然为村集体组织所有，还存在直接支付于其他安置单位或直接支付给被安置个人或作被安置主体的保险费用等情形。但若是由村集体负责安置的，安置补助费拨付村集体组织后，村集体作为独立存在的法律主体，只要是将该费用用于安置的，其完全有权对该费用进行自主的管理和使用，即便是作为一项安置基金，笔者认为也不应当认定为国家公款。
正如由其他单位负责安置而直接将安置款支付于其他单位一样，其他负责安置的单位对收到的安置补助费是否也不具所有权，那显然是不成立的，既然由其负责进行安置，那当然该费用应由其所有，对于由村集体经济组织安置的也是同样道理。而且政府也只是对该费用的管理和使用进行相应的监督，并不实质性的干涉该费用的使用。这从国土资源部颁发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）中也可以得到相同的观点，其中规定：“征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置补助费用。当地国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置补助费用的分配和使用情况进行监督”。至于村集体组织如何确保安置的有效进行及安置补助费的安全性，则应是如何完善村集体的决策程序和监督机制的问题。因此，笔者认为，政府在确定安置方案并拨付安置补助费之后便已完成了其行使国家公务的使命，村委会对于安置补助费用的管理和使用则应当是村集体自治范围内的事项，在由村集体组织负责安置的过程中，村委会等基层组织人员涉及安置补助费用犯罪的，应当按一般的犯罪主体对待。
（2）安置补助费直接发放于被安置个人或支付被安置个人保险费用的情形。
按照《土地管理法实施条例》的规定，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。具体包括两种情形：一是补偿方案确定时就明确将安置补助费发放于需安置人员的情形，二是需安置人员放弃统一安置，要求村集体支付安置补助费的情形。对于第一种情形，由于安置方案中就已明确了安置补助费直接归属于被安置个人，此时的安置与被安置的主体直接为政府与被安置个人，该费用与村集体组织并无直接关联，但实践中可能通过村委会等基层组织负责具体的安置补助费发放，这种情形下村委会等基层组织对于安置补助费用的管理是协助政府的一种行为，故应认定为国家公务行为，在此过程中实施的涉及安置补助费用的犯罪应以国家工作人员认定。对于第二种情形，笔者认为，虽然安置补助费最终归属于被安置个人了，但此时关于安置补助费的主体双方只是村集体经济组织和被安置个人，是安置方案明确为集体经济组织负责安置后被安置个人的自主行为，并不涉及村委会等基层组织的国家代表性问题，也不影响村集体负责安置及该过程中对安置补助费管理的村集体公务行为的性质。
此外，还存在另外一种情形，由于需安置人员主要是针对耕地被征收的情况下而存在的，但实践中被征收的土地并非全然为耕地，还包括村未利用地、工矿土地等非耕地土地，而按照《土地管理法》及各省市的具体规定，在征收非耕地土地的情况下是仍需支付安置补助费的，这就导致现实中出现村集体获得安置补助费后却根本不存在安置的问题。那么如何处置这部分费用，或者如何看待这部分费用，对于这笔费用的管理属于协助政府的国家公务行为还是集体公务行为。笔者认为，既然不存在安置的问题，其也就失去了安置补助费本有的意义，但由于这些非耕地土地通常都为集体所有且又不存在具体的安置补助费受支付个体，故该笔费用自然也应为村集体所有，至于如何使用及管理也应是村集体的自治事项，村委会等基层组织人员涉及该费用犯罪的，应以一般犯罪主体对待。
3、涉及地上附着物和青苗补助费的犯罪
对于涉及地上附着物和青苗补助费部分，从地上附着物和青苗补助费的性质来看，它是国家对地上附着物和青苗所有者因土地征收而造成地上附着物和青苗损失而进行的直接补偿，双方的主体直接为国家和地上附着物和青苗的所有者，村委会等基层组织在涉及该费用的管理和发放时只是协助政府，其过程直接体现着国家的代表性，并不涉及村集体的自治问题。因此，在将地上附着物和青苗补助费发放到村民手中之前，应当认定为协助人民政府从事行政管理的公务行为，在地上附着物和青苗补助费打入村集体帐户而未发放到村民手中前的这段时间，村委会等基层组织人员涉嫌利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的，且符合其他犯罪构成条件的，则应当认定为贪污罪、挪用公款罪或受贿罪，并不存在职务侵占罪、非国家人员受贿罪或挪用资金罪的情形。
以上是对涉及土地征收补偿各项费用犯罪的类型化模型分析，现实之中由于土地征收补偿各项目费用一般都是通过转账一齐打入村集体账户的，且由于村集体往往只有一个基本账户，不仅各项目的土地征收补偿费用存在混同，而且还同村集体原有的其他集体资金存在混同的问题。从而导致相关犯罪指向款项常常也是杂合一起的，可能既涉及土地补偿费的犯罪，也涉及安置补助费和地上附作物和青苗补助费甚至村原有集体资金的犯罪，这就面临如果以上两项费用或者三项费用均有涉及时应如何认定犯罪性质的问题。具体的司法实践中，有些法院以犯罪行为人实施犯罪时的主观状态作为区分侵占、挪用上述的具体款项，如果有证据证明是明确指向土地征收补偿费用的，那么就以涉及相关土地征收补偿费用的犯罪来认定，否则就以涉及相关的集体资金的犯罪进行认定]。这一做法符合刑法上在认定犯罪时的主客观一致的要求，而且在无法证明犯罪具体指向款项的情况下推定为侵害较轻的法益，符合刑法谦抑性的要求。
因此，笔者认为，在具体认定涉及土地征收补偿费用犯罪过程中无法区分涉及具体的哪项费用时，如果所涉及的数额属于较轻法益的金额范围之内的，那么应以侵犯较轻法益的情形来认定。就具体而言，在土地补偿费用打入村集体组织之后，涉及上述费用侵占、挪用的，如果无法区分是具体哪部分款项，且挪用的金额可以涵括在土地补偿费范围内的，那么就应当认定为只涉及对土地征收补偿费的侵占或挪用，倘若有超出部分的，则按另外所涉及的费用情形进行认定。
三、结语
《刑法》第九十三条关于国家工作人员范围的规定以及《解释》本身的合理性暂不予评论，从实证法的角度来说，毕竟实在法才是一切法律思维的起点，已制定且尚还生效的法律都理应予以执行和遵守。因此，笔者无意于否定村委会等基层组织人员在其协助人民政府从事国家公务的过程中以“国家工作人员”论的规定，但是由于《解释》条文本身的抽象性，虽然《解释》对村委会等基层组织人员在何种情形下应认定为国家工作人员已作了类型化的规定，但这依然无法消除刑事司法实践中对于该问题的争议，尤其像本文所主要探讨的涉及“土地征收补偿费用的管理”过程中犯罪性质认定问题，由于对国家公务以及土地征收补偿费用管理的性质有不同的认识，导致了具体司法实践过程中罪名的认定和刑罚的适用均存在不同做法，这不仅侵害刑法被适用者享有的“刑法平等适用”的权利，而且这本身也是对刑法的统一性和严肃性的莫大侵害。因此，笔者希望通过此文的探讨，以便有助于引起有关立法部门的注意并进而完善相关的立法以及统一具体的司法适用。
